時(shí)間：2015-09-02 ? ?來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)? ? 作者：徐蔚冰
今年以來(lái)，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和地價(jià)下行的影響，我國(guó)國(guó)家財(cái)政增速放緩，可以說(shuō)，我國(guó)財(cái)政狀況正面臨著階段性的困難。那么，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中低利潤(rùn)項(xiàng)目對(duì)財(cái)政資金支持的嚴(yán)重需求和目前國(guó)家由于宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的暫時(shí)性財(cái)政困難之間將會(huì)產(chǎn)生資金需求與供給之間的嚴(yán)重矛盾，這種矛盾重點(diǎn)集中在地方政府這一層級(jí)。在地方財(cái)政壓力較大的情況下，我們又應(yīng)該如何做好中低利潤(rùn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目呢?
日前，中國(guó)人民大學(xué)生態(tài)金融中心副主任藍(lán)虹在接受記者采訪時(shí)表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)所涉及項(xiàng)目很復(fù)雜，有公益類(lèi)的，有市場(chǎng)類(lèi)的，這些中低利潤(rùn)的環(huán)保項(xiàng)目面臨著極大的挑戰(zhàn)，比如，融資難度進(jìn)一步加大，但這些環(huán)保項(xiàng)目往往又是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域極為需要的?；蛟S?PPP(Public-PrivatePartnership)區(qū)域環(huán)保基金的設(shè)立可以解決中低利潤(rùn)環(huán)保項(xiàng)目的融資困境，因?yàn)檫@種創(chuàng)新的PPP環(huán)?；鹂梢詫?shí)現(xiàn)政府資本、社會(huì)資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏。
藍(lán)虹認(rèn)為，PPP模式即政府和社會(huì)資本合作模式，在環(huán)境保護(hù)中的運(yùn)用分為三個(gè)層次：第一，環(huán)保項(xiàng)目層次，如大型污水處理廠和垃圾焚燒發(fā)電廠的PPP模式;第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，即在某一環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復(fù)基金;第三，區(qū)域或者流域環(huán)境保護(hù)層次，如PPP模式生態(tài)城建設(shè)基金和PPP模式流域水環(huán)境保護(hù)基金等。
單一環(huán)保項(xiàng)目的PPP模式
藍(lán)虹介紹，單一環(huán)保項(xiàng)目的PPP模式的產(chǎn)生，是伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的建設(shè)而發(fā)展的。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的很多項(xiàng)目，都屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最早出現(xiàn)的是城市污水處理廠。因?yàn)檫@些環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施都屬于大型投資類(lèi)項(xiàng)目，一個(gè)污水處理廠的投資經(jīng)常高達(dá)十幾億元，所以，需要采用項(xiàng)目融資方式，組建項(xiàng)目公司，專(zhuān)項(xiàng)管理項(xiàng)目投資資金并組織建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而投資回報(bào)也是基于項(xiàng)目本身產(chǎn)生的收益，與母公司沒(méi)有關(guān)系。
比如，污水處理廠主要是通過(guò)污水處理費(fèi)來(lái)回收投資并獲得利潤(rùn)。這種方式最早可追溯到2002年，當(dāng)年原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，開(kāi)始在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營(yíng)。此后，原建設(shè)部先后頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》和《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》，為PPP模式在這一領(lǐng)域的應(yīng)用開(kāi)始探索道路。
到了目前這一階段，污水處理廠和垃圾焚燒發(fā)電廠采用的基本是這種單一PPP模式來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目融資。中央和各級(jí)政府加大資金投入，鼓勵(lì)推行PPP模式，極大地推動(dòng)了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，由于實(shí)施了PPP模式，培育了一批專(zhuān)業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司，促進(jìn)了環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理水平。
但藍(lán)虹認(rèn)為，這一模式也存在一些急需解決的問(wèn)題，其中最重要的就是環(huán)境服務(wù)價(jià)格缺乏調(diào)整機(jī)制。比如，有些地方污水處理服務(wù)價(jià)格，并未因國(guó)家提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設(shè)施的升級(jí)改造和更新維護(hù)，而是一味地要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)自行承擔(dān)由此而增高的運(yùn)營(yíng)成本，致使其財(cái)務(wù)不可持續(xù)。
PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金
藍(lán)虹向記者介紹，PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是指財(cái)政資金參與市場(chǎng)的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)基金，用于重點(diǎn)扶持和引導(dǎo)其投向環(huán)境保護(hù)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，通過(guò)向投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金經(jīng)理自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。
藍(lán)虹認(rèn)為，結(jié)合產(chǎn)業(yè)投資基金的概念界定可知,PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是向環(huán)保企業(yè)或項(xiàng)目提供投融資的一種新興工具。通過(guò)發(fā)行基金份額或收益憑證,將投資者的資金集中起來(lái),為環(huán)保產(chǎn)品、技術(shù)研發(fā)及環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供資金和管理支持,并在適當(dāng)時(shí)機(jī)抽回資本,以獲得資本增值。
藍(lán)虹表示，在該基金的構(gòu)成中，財(cái)政資金的所占比例不高，所以，政府并不作為主要合伙人進(jìn)入基金的管理機(jī)構(gòu)，而只是作為有限合伙人。其原因在于，這種基金只能投資于未上市的企業(yè)，而且還是處于概念期的企業(yè)，這就極大地增加了投資的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政資金在其中主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，扶持更多的風(fēng)投資金投向環(huán)境保護(hù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。目前，中國(guó)已經(jīng)試點(diǎn)的PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)基金。
PPP模式區(qū)域或流域環(huán)保基金
最后，藍(lán)虹還向記者介紹了PPP模式區(qū)域環(huán)?；?。作為PPP的創(chuàng)新模式，與一般PPP項(xiàng)目不同，PPP模式區(qū)域環(huán)?；饘?duì)應(yīng)的不是單一項(xiàng)目，而是一個(gè)項(xiàng)目包，項(xiàng)目包內(nèi)分為高、中和低利潤(rùn)項(xiàng)目群，包含的項(xiàng)目來(lái)自多個(gè)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)鏈可以互相銜接和互相呼應(yīng)，將中低利潤(rùn)項(xiàng)目與高利潤(rùn)項(xiàng)目捆綁在一起，從而使中低利潤(rùn)的環(huán)保項(xiàng)目可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)的設(shè)計(jì)來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目包整體收益。
另外，PPP模式區(qū)域環(huán)?；鹁哂胸灤㏄PP模式的以項(xiàng)目為基礎(chǔ)、以合同為核心和以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡為手段，集項(xiàng)目融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)為一體的特征。該基金的項(xiàng)目包是已經(jīng)在合同中規(guī)定了的，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡和合同管理，為該項(xiàng)目包專(zhuān)門(mén)組建的項(xiàng)目公司不能只挑揀高利潤(rùn)項(xiàng)目，必須接受環(huán)境目標(biāo)，以及為達(dá)到該環(huán)境目標(biāo)所必須實(shí)施的所有項(xiàng)目，含中低利潤(rùn)項(xiàng)目和無(wú)利潤(rùn)項(xiàng)目。
這種基金實(shí)際上是把整個(gè)區(qū)域或者流域的環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)大項(xiàng)目，里面分布的各種產(chǎn)業(yè)鏈作為子項(xiàng)目，各個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)，使原來(lái)并不盈利的環(huán)保項(xiàng)目，通過(guò)復(fù)合產(chǎn)業(yè)鏈的設(shè)計(jì)等方法使整個(gè)項(xiàng)目包的總收益達(dá)到可以吸引社會(huì)資本的水平。PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)基金，在國(guó)外已經(jīng)運(yùn)用，但在中國(guó)還在試點(diǎn)階段，主要運(yùn)用于生態(tài)城建設(shè)或者流域保護(hù)。
最后，藍(lán)虹表示，上述分類(lèi)應(yīng)該是PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域運(yùn)用中的三個(gè)層次，各有利弊及針對(duì)性，但無(wú)論是哪一種模式，在國(guó)家財(cái)政增速放緩時(shí)，對(duì)中低利潤(rùn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目而言，都不失為可以探討并在實(shí)踐中不斷成熟的方法和模式。