時間：2015-11-13 ? ? ? 來源：中國環(huán)境報? ? ? ?作者：劉長興
建設(shè)生態(tài)文明是黨的十八大提出的重要目標(biāo)之一。黨的十八屆五中全會再次強調(diào)要“堅持綠色發(fā)展”，具體措施包括建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度等。其中，排污權(quán)等是環(huán)境形勢嚴(yán)峻的大背景下出現(xiàn)的新型權(quán)利，具體內(nèi)容和范圍還有待明確，如何進(jìn)行初始分配至關(guān)重要。
排污權(quán)的初始分配建立在排污總量控制的基礎(chǔ)之上，需要著重解決的是環(huán)境保護(hù)中的代內(nèi)公平問題。排污權(quán)分配實際上是當(dāng)代人總體上可以排放的污染量在具體使用人之間的分配，公平是其首要原則。而要實現(xiàn)真正的公平，需要遵循以下基本原則。
一是平等原則。公平本身意味著某種程度的平等，排污權(quán)分配的平等原則要求所有主體在環(huán)境資源分配上地位平等，都有獲得排污權(quán)的平等權(quán)利。在理想的情況下，應(yīng)當(dāng)將排污權(quán)平均分配給所有人，然后由其決定直接使用還是轉(zhuǎn)移給他人。但現(xiàn)實情況的復(fù)雜性并不允許這種絕對的平等，所以只能區(qū)分不同的情況，對屬于同樣情況者同等對待。即在初始獲得排污權(quán)時，處于相同境遇的人應(yīng)當(dāng)具有同等的權(quán)利。當(dāng)然，對同樣情況的認(rèn)定不應(yīng)當(dāng)考慮不相關(guān)因素。例如，對于某區(qū)域內(nèi)硫化物的排污權(quán)，生產(chǎn)中產(chǎn)生硫化物的企業(yè)應(yīng)當(dāng)有平等的機會獲得排污權(quán)。
二是有償原則。有償原則是指獲得排污權(quán)應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的代價。人們最初排放污染物時是無需付出代價的，之后對排污征收費用一般也是針對過度的排污行為征收。而對于在政府總量控制之下并符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求的排污是否應(yīng)當(dāng)付費存有爭議，特別是在歷史形成了慣例的情形下。而考慮到以下因素，對排污權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)采取有償原則：首先，排污權(quán)的有償分配是對排放污染的外部成本內(nèi)部化，有利于環(huán)境問題的解決。其次，排污權(quán)有償分配有助于實現(xiàn)環(huán)境公平?，F(xiàn)實中排污權(quán)的分配不可能做到絕對的平等，因此無償?shù)姆峙渚褪且环N顯而易見的不公平，而有償分配可以在一定程度上解決這一問題。
排污權(quán)分配中貫徹的有償原則可以采取直接和間接兩種形式實施。直接的形式即經(jīng)濟補償，獲得排污權(quán)須支付一定代價。間接的形式一般是生態(tài)補償，即由排污者負(fù)責(zé)保護(hù)生態(tài)環(huán)境或者治理環(huán)境污染，作為其獲得排污權(quán)的代價。
三是尊重歷史原則。雖然排污權(quán)的初始分配是一個政府主導(dǎo)的自上而下的過程，但現(xiàn)實中污染排放的實際狀況也是必須考慮的因素。排污權(quán)分配的尊重歷史原則要求在確定排污權(quán)分配范圍甚至具體的排污權(quán)人時，應(yīng)當(dāng)以污染排放的現(xiàn)實狀況為依據(jù)，優(yōu)先考慮原有的合法排污者。
排污權(quán)分配中之所以需要尊重歷史，理由在于：一是出于對歷史上既存的權(quán)利的承認(rèn)和繼承。在環(huán)境污染成為一個嚴(yán)重的社會問題之前，人類一直在利用環(huán)境資源，其中一部分排污行為已經(jīng)獲得正式制度的接納而成為法律上的權(quán)利，另一部分則可能以法律之外的自然權(quán)利的狀態(tài)存在。排污權(quán)分配制度作為社會制度演化的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)對歷史上既存的權(quán)利予以承認(rèn)和繼承，方能順應(yīng)社會的發(fā)展并獲得自身的合法性基礎(chǔ)。二是出于對現(xiàn)實需要的尊重?，F(xiàn)有排污者通常在經(jīng)營方面具有相對的優(yōu)勢，承認(rèn)這種優(yōu)勢既可以提高管理的效率，又較容易獲得社會的認(rèn)可。
排污權(quán)分配的尊重歷史原則就是對不違背現(xiàn)行法律的排污行為在原則上認(rèn)定為合法，并以一定形式納入分配體系。排污權(quán)分配中，對污染排放現(xiàn)狀的考慮以現(xiàn)實的排污行為不違背現(xiàn)行法律為條件，如果排污行為本身屬于非法，例如超標(biāo)排污或者企業(yè)經(jīng)營行為違法等，則其實際污染排放狀況不應(yīng)在總量分配時考慮，并應(yīng)當(dāng)予以糾正或者取締。同時，為了實現(xiàn)平等原則，排污權(quán)分配的尊重歷史原則應(yīng)當(dāng)與排污權(quán)的交易和政府收回制度相配合，亦即應(yīng)當(dāng)為潛在的排污者預(yù)留合法的進(jìn)入途徑。
四是支持產(chǎn)業(yè)政策原則。產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)機構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策和產(chǎn)業(yè)布局政策，是國家對經(jīng)濟實施宏觀調(diào)控的重要手段。產(chǎn)業(yè)政策法是經(jīng)濟法的重要內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)政策在一定程度上體現(xiàn)為對不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的鼓勵發(fā)展或者限制發(fā)展。在排污權(quán)的分配中，對產(chǎn)業(yè)政策的支持主要體現(xiàn)在向優(yōu)先發(fā)展行業(yè)傾斜，即在污染排放總量需要限制的情況下，向優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)多分配排污權(quán)，而少施加限制。對于產(chǎn)業(yè)組織政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，也可以通過對排污權(quán)分配的控制來實現(xiàn)。例如，將排污權(quán)分配給多個企業(yè)，可以防止一兩個企業(yè)在相關(guān)生產(chǎn)領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營。
排污權(quán)分配對于產(chǎn)業(yè)政策的支持是基于共同的公共利益基礎(chǔ)，即政府實施產(chǎn)業(yè)政策與排污總量控制和分配都是出于公共利益的需要，而且兩者存在一定程度的重合。為了實現(xiàn)政府公共管理的目標(biāo)，支持產(chǎn)業(yè)政策的實施應(yīng)當(dāng)是排污權(quán)分配的一項基本原則。
五是效率原則。一般認(rèn)為，公平與效率存在一定程度的沖突，社會制度特別是經(jīng)濟制度的構(gòu)建究竟應(yīng)當(dāng)效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先始終存在爭論。折中的觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)兼顧效率和公平、實現(xiàn)兩者的平衡。雖然排污權(quán)分配需要首先考慮公平原則，但這并不意味著放棄效率原則，在公平的總目標(biāo)下，效率原則也是排污權(quán)分配的基本原則之一。
排污權(quán)分配的效率原則，是指政府進(jìn)行排污權(quán)的分配要有利于企業(yè)效率的提高，以有限的排污量獲得最大的經(jīng)濟效用。排污權(quán)分配的效率原則體現(xiàn)在以下幾方面：首先，合理確定排污權(quán)分配時征收的費用。征收的費用應(yīng)當(dāng)盡量反映排放污染所帶來的外部成本，促使企業(yè)進(jìn)行正確的成本收益核算，保證企業(yè)生產(chǎn)活動的總收益大于總成本，最終促進(jìn)整個社會生產(chǎn)活動效率的提高。其次，排污權(quán)分配制度應(yīng)當(dāng)保證使用效率最高者獲得排污權(quán)。特別是生產(chǎn)領(lǐng)域即企業(yè)間分配排污權(quán)，應(yīng)當(dāng)將使用效率作為重要因素。例如，可以通過競價的方式分配排污權(quán)，從而將排污權(quán)分配給具有較高生產(chǎn)效率的企業(yè)。第三，排污權(quán)分配制度的運行應(yīng)當(dāng)具有效率。亦即以較低的成本完成排污權(quán)的公平、合理分配。