2015年4月，《水污染行動計劃》(以下簡稱“水十條”)頒布實施，距今將近兩年。在3月23-24日舉辦的“2017(第十五屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”中，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤向與會人員介紹了水十條發(fā)布以來實施情況及對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的影響。
以下內(nèi)容根據(jù)發(fā)言人現(xiàn)場發(fā)言整理。
水十條實施情況
(一)六方面舉措強(qiáng)力推進(jìn)“水十條”實施
- 分解落實，責(zé)任落地。根據(jù)水十條目標(biāo)，制定了分省的責(zé)任書，與各省簽訂責(zé)任書，明確了1940個地表水?dāng)嗝妗?84個集中式飲用水水源、1173個地下水考核點(diǎn)位的分年度目標(biāo)。通過這種方式讓地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一要求量化、可操作化。同時，各控制單元目標(biāo)和治污方案向社會公開，可以作為產(chǎn)業(yè)界開拓市場的目標(biāo)指引。
- 單元落地，分類實施。在水十條實施過程中，研究提出了一個上下結(jié)合的控制單元體系，在控制單元內(nèi)部能以環(huán)境質(zhì)量為核心實現(xiàn)輸入響應(yīng)、水陸統(tǒng)籌，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》將其細(xì)化為“十三五”期間需要水質(zhì)改善提類的清單化的343個單元。重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃確定了不同類型、不同目標(biāo)要求的落地化要求，以優(yōu)先控制單元為重點(diǎn)，系統(tǒng)治理“差水”、全面保護(hù)“好水”，據(jù)此來推進(jìn)流域水污染防治網(wǎng)格化、精細(xì)化管理，也通過重點(diǎn)流域規(guī)劃的編制實施進(jìn)一步推動”水十條”的實施。
- 強(qiáng)化協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控。建立全國水污染防治工作協(xié)作機(jī)制，推動京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等區(qū)域建立水污染防治聯(lián)動協(xié)作機(jī)制;編制《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，印發(fā)兩年行動計劃;開展沿江飲用水水源地環(huán)保執(zhí)法專項行動，排查整治11省(市)126個地級以上城市319個集中式飲用水水源地;指導(dǎo)11省(市)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，江蘇、浙江、江西、湖北和四川已完成。目前，不少地方建立了上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，也正在按照中央要探索開展了按流域設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法的試點(diǎn)，這是一個重大創(chuàng)新。
- 政策配套、聯(lián)動推進(jìn)。水十條的綜合性特征決定了部門分工、分工協(xié)作的重要性。國務(wù)院要求2016年底前出臺22項重要配套政策措施，任務(wù)下達(dá)至環(huán)保發(fā)改、工信、水利、農(nóng)業(yè)等12個相關(guān)部委。水十條考核與部門分工相對應(yīng)，體現(xiàn)了各負(fù)其責(zé)。通過這一年的實施，我感覺到水十條的部門分工調(diào)動了部門的積極性，目前各部門也出臺了一系列的政策性的文件，對于推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到一個比較良好的持續(xù)推進(jìn)作用。
- 嚴(yán)格監(jiān)管、重點(diǎn)突破。這里面包括排查取締“十小”企業(yè)、飲用水安全狀況、居民用水階梯價格制度等問題。其中我主要講一下黑臭水體，這是難度最大的工作之一，也是直接影響老百姓對環(huán)境治理獲得感的工作。為此，搞了一個黑臭水體排查與整治平臺，排查確認(rèn)了全國黑臭水體2059個，眾監(jiān)督平臺收到群眾舉報信息2997條，衛(wèi)星遙感抽測37個城市黑臭水體情況。一批黑臭水體完成整治工作。
- 定期調(diào)度、對標(biāo)管理。方案做得再好，過程管理不到位也收不到好的效果。為加強(qiáng)過程管理，建立了季度形式分析平臺，定期調(diào)度各地和相關(guān)部門關(guān)于《水十條》的實施進(jìn)展情況;每月分析水環(huán)境形勢，對達(dá)標(biāo)存在困難或水質(zhì)惡化地區(qū)實施預(yù)警;按季度對《水十條》各省(區(qū)、市)進(jìn)展情況進(jìn)行通報。
(二)需強(qiáng)化的地方
通過跟蹤分析、調(diào)研座談，我認(rèn)為，在這一年多的工作過程中，水十條實施取得了較好的成效，同時從地方實踐來看，也反映了一些需要強(qiáng)化的地方。
- 黑臭水體
有一些地方的責(zé)任并沒有完全落實，在部門之間存在相互推諉的現(xiàn)象;黑臭水體的排查不到位，一些地方上報進(jìn)入平臺的黑臭水體明顯偏少，與實際和當(dāng)初的預(yù)計有差距;各地工作不平衡，特別是跟拆遷、城市規(guī)劃聯(lián)動的方面，有些地方推進(jìn)難度較大，完成2017年水十條的第一個階段任務(wù)難度不小;前期調(diào)查不充分，治理技術(shù)路線不明確，簡單單一;有些依賴投撒藥劑、調(diào)水沖污、原地簡易處理等措施，缺乏系統(tǒng)整治思維;截污不徹底，截留倍數(shù)不夠，治標(biāo)不治本;投入有限，資金壓力大;效果易反復(fù)，后期運(yùn)行維護(hù)問題。
2.生態(tài)流量問題和生態(tài)系統(tǒng)健康問題
應(yīng)注意到，目前河道斷流比較多。我一直認(rèn)為，如果把水治成斷流了，問題比劣V類水更惡劣。河道中水庫閘壩多，河流片段化、渠庫化，過分開發(fā)水的經(jīng)濟(jì)屬性而忽略水的環(huán)境屬性和生態(tài)屬性，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，下泄流量不足，水生態(tài)系統(tǒng)健康無基礎(chǔ)。部分地方黑臭水體治理后導(dǎo)致河流成為河床、河道，也應(yīng)特別說明，河流斷流不是黑臭水體整治的目標(biāo)方向;此外，污水回用與濕地深度凈化修復(fù)力度需要加強(qiáng)。
此外，在調(diào)研中還了解到一些問題，如一些污水處理廠中提標(biāo)改造、超負(fù)荷運(yùn)行中造成河道污染問題;一些污水處理費(fèi)偏低;污水處理設(shè)施運(yùn)營利潤偏高與監(jiān)管需要加強(qiáng);污泥安全處置與管理仍然沒有得到很好解決問題;農(nóng)村適宜污水處理工藝和長效運(yùn)行機(jī)制迫切需要建立;部分地區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃分進(jìn)度慢;一些地方公布飲用水源地、自來水廠水質(zhì)、水龍頭水質(zhì)問題不完全到位;一些地方對紅黃牌理解與執(zhí)行不到位等等，在此不作詳細(xì)敘述。
在未來工作中，我認(rèn)為有三個問題需要進(jìn)行重點(diǎn)研究：一是污水處理與城鎮(zhèn)排水體系的集中與分散問題。過去較多地采取沿河總污水截流干渠和末段集中大規(guī)模污水處理廠的方式。要注意到雨污分流不等于清污分流，一些地方城市徑流污染問題對流量不足的城市水體沖擊較大甚至造成水體容易黑臭。在城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模較大、社會關(guān)注身邊的黑臭水體改善、污水回用要求迫切等背景下，沿河分段污水雨水截流與處理再生的技術(shù)路線還是一個好的選擇。二是工業(yè)園區(qū)集中處理與企業(yè)預(yù)處理、達(dá)標(biāo)排放問題。水十條強(qiáng)化了工業(yè)集聚區(qū)集中治理要求，2016年這方面工作也抓得比較緊。但有些地方執(zhí)行過程中錯誤地理解了集中與分散關(guān)系，我調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)預(yù)處理不到位、工業(yè)園區(qū)污水處理不達(dá)標(biāo)等問題;三是總磷污染凸顯。在其他污染物濃度持續(xù)穩(wěn)定下降的同時，總磷改善不明顯，20余個地市所轄斷面出現(xiàn)總磷超標(biāo)問題等，需要引起關(guān)注、加大綜合整治力度。
（三）“水十條”下的水環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展
1、在水十條的拉動下快速增長
在水十條編制過程當(dāng)中，我們采用基于重點(diǎn)領(lǐng)域工程任務(wù)量的測算方法，依據(jù)投資單價和工程任務(wù)量初步估算，預(yù)計完成水十條的全社會投資大概是4.6萬億左右;采用投入產(chǎn)出模型，模擬得出《水污染防治行動計劃》通過加大治污投資將帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出增長約1.9萬億，在治理設(shè)備和運(yùn)行服務(wù)里面有一些細(xì)分領(lǐng)域，其中直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬億，間接帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出增加5063.4億元。
在《水污染防治行動計劃》的刺激下，環(huán)保細(xì)分行業(yè)和領(lǐng)域獲得難得的發(fā)展機(jī)遇，對水污染防治設(shè)備制造業(yè)和環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備制造業(yè)兩大領(lǐng)域的帶動作用最強(qiáng)，其中，對水污染防治專業(yè)設(shè)備制造業(yè)影響最大，直接貢獻(xiàn)為0.42萬億，間接貢獻(xiàn)0.11萬億。
在實際中，由水十條引發(fā)的間接治理市場規(guī)模和需求可能更大，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響更廣。2015年，水環(huán)境產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入約2950億元，同比增長約18%。其中，水污染治理產(chǎn)品生產(chǎn)營業(yè)收入約占行業(yè)總營業(yè)收入的30%;水污染治理服務(wù)業(yè)營業(yè)收入約占70%。
從2012年開始，環(huán)保服務(wù)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了新氣象，領(lǐng)域不斷延伸，業(yè)態(tài)模式快速創(chuàng)新。環(huán)境服務(wù)業(yè)的內(nèi)涵也從傳統(tǒng)的技術(shù)研發(fā)、工程設(shè)計、設(shè)施運(yùn)營等向環(huán)境綜合服務(wù)延伸，環(huán)境污染第三方治理、政府與社會資本合作、政府購買環(huán)境服務(wù)、環(huán)境監(jiān)測社會化、環(huán)境金融等新型業(yè)態(tài)和模式呈快速發(fā)展態(tài)勢。。
2、需區(qū)分出水污染治理的特征和亮點(diǎn)
水十條、氣十條、土十條頒布以后都對相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生比較明顯的影響，我注意到，土十條頒布實施后，A股市場修復(fù)領(lǐng)域就有一個上升勢頭。
水治理和大氣治理不太一樣，二者的領(lǐng)域、結(jié)構(gòu)、污染源分布不一樣。從近年來環(huán)保投資構(gòu)成上可以看出，對比水治理與大氣治理，大氣污染防治較多地跟煤關(guān)聯(lián)，與工業(yè)行業(yè)關(guān)聯(lián)，因而大氣十條帶動工業(yè)治污投資比較明顯;水治理中很多是生活污水，水十條目前拉動比較多的是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。
應(yīng)該注意到，近年來國內(nèi)環(huán)保治理發(fā)展，比較多地依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步等源頭治理，而不僅僅是單一的末端治理。這是與目前發(fā)達(dá)國家相對穩(wěn)定的國際環(huán)保產(chǎn)業(yè)不一樣的地方。
目前，水環(huán)境產(chǎn)業(yè)正由設(shè)備制造、工程建設(shè)等參與環(huán)保公共服務(wù)向提供綜合環(huán)保服務(wù)拓展;水體環(huán)境、工業(yè)污染源、園區(qū)污水處理廠和生活污水處理廠等水環(huán)境監(jiān)測、污染防控和安全預(yù)警一體化的監(jiān)控服務(wù)業(yè)成亮點(diǎn);消除城市黑臭水體為目標(biāo)的水體環(huán)境生態(tài)修復(fù)服務(wù)，將成為我國水污染治理環(huán)境服務(wù)業(yè)的新辟戰(zhàn)場。
3、未來幾年的環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展
隨著水十條的發(fā)布實施，若干的細(xì)化規(guī)劃也開始下發(fā)，”十三五“期間相應(yīng)的安排也陸續(xù)出臺。一個政策下去，通常就會有一個投資高峰期出現(xiàn)。
此前，我們判斷在2017年左右會出現(xiàn)一個大的投資高峰，然后逐步往下走。但隨著近年來政府的換屆效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定向好、其他環(huán)保政策的密集發(fā)布，時滯特性表現(xiàn)會有所不同。因此，我們判斷，2017年是水污染治理產(chǎn)業(yè)的大年，隨后，產(chǎn)業(yè)還會出現(xiàn)一個峰值的平臺期。
4、PPP模式下的環(huán)境產(chǎn)業(yè)
十三五規(guī)劃綱要提到“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”，這是”十三五“期間生態(tài)環(huán)保工作的重大轉(zhuǎn)型，這所要求的不是單一的治理方式，而是對區(qū)域進(jìn)行綜合治理;不僅關(guān)心治理過程，同時更關(guān)心治理效果。所以需要綜合采用一些融資、工程、管理、建設(shè)、運(yùn)行的方式進(jìn)行處理，需要一個綜合化、規(guī)?；?、建設(shè)運(yùn)行一體化、融資技術(shù)服務(wù)全面的解決方案。
在水十條時代，PPP不得不提。PPP既是一種融資方式，同時更是一種治理方式。PPP模式的發(fā)展對環(huán)境產(chǎn)業(yè)影響深遠(yuǎn)、巨大和復(fù)雜。
截止2017 年1 月，財政部入庫PPP 項目總計10828 個，其中環(huán)保類項目2334 個，占全部入庫項目總數(shù)的21.55%。環(huán)保類項目中涉水項目(包括污水處理、水利、供排水、水環(huán)境綜合治理、海綿城市、地下綜合管廊等)占比最高，超過80%。
應(yīng)注意到，由于PPP模式整體體現(xiàn)規(guī)模比較大，需要更高的投資，傳統(tǒng)環(huán)保公司業(yè)務(wù)很難全面覆蓋，所以整合兼并上市公司也成為環(huán)保市場的主流，上市公司紛紛延伸業(yè)務(wù)鏈條，拓展業(yè)務(wù)范圍，構(gòu)建環(huán)保大平臺，以承接更為復(fù)雜的PPP項目，實現(xiàn)改善區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的的目標(biāo)。
特別質(zhì)量改善和PPP模式往往與投融資掛鉤，環(huán)保投融資的介入，使整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)的集中度明顯增加。
我們經(jīng)常講，中國的環(huán)保企業(yè)呈現(xiàn)小、散、全的特征，國外的環(huán)保企業(yè)則規(guī)?；?、比較集中。但目前國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，這種結(jié)構(gòu)性變化的影響還需要進(jìn)一步跟蹤分析。
在新的改善質(zhì)量為核心及PPP模式下，小型企業(yè)、專業(yè)化的企業(yè)，如何找準(zhǔn)自己的定位，在其中發(fā)揮作用，需要我們創(chuàng)造性地想一些招，找準(zhǔn)自己的定位和發(fā)力點(diǎn)。
現(xiàn)場互動：
提問1：吳院長您好，您剛才提到紅黃牌執(zhí)行理解不一樣，其實業(yè)內(nèi)很多法律法規(guī)，在不同地方的理解執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)都不太一樣，您覺得這個有什么可行的解決方案?
吳院長：原來設(shè)計的紅黃牌，是想對企業(yè)的達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行排查，以顏色評價的形象方式將企業(yè)環(huán)境信用公布于眾，以使公眾參與、社會監(jiān)督有個好的抓手，同時也與環(huán)保信貸、銀行融資掛鉤，是一個四兩撥千斤的方式。但在執(zhí)行過程當(dāng)中，一些地方越往下走越容易走樣，有的地方簡單地理解為公布違法企業(yè)名單，政策效果沒有得到充分發(fā)揮。市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，比較善于用這種方式。各個地區(qū)發(fā)展階段、管理能力、意識水平不一樣，使很多政策實施進(jìn)程不平衡。
如何應(yīng)對?第一，政策要分區(qū)分類，搞好精細(xì)化。第二，在執(zhí)行宣貫方面多加強(qiáng)力量、加強(qiáng)指導(dǎo)，加強(qiáng)上下游對口銜接。第三，可以通過樹立典型，樹立政策示范的方式來引導(dǎo)工作，把好的東西做法推到更廣闊范圍去。
提問2：吳院長好，2017年有很多指標(biāo)要求2017年完成，能不能預(yù)測一下今年的情況和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的影響。
吳院長：2016年，國家高度重視生態(tài)環(huán)保工作和水十條的實施，各有關(guān)部門積極主動地推動工作，圓滿的達(dá)到了我們原來預(yù)期年度目標(biāo)。這為2017年水十條的階段性目標(biāo)完成奠定了較好的基礎(chǔ)，因此，我對2017年的工作總體進(jìn)程表示謹(jǐn)慎的樂觀，付出了總有回報，應(yīng)該有一個比較好的收成。當(dāng)然任務(wù)艱巨，困難不少，還需要做很多深入的工作，包括加大執(zhí)行力度，把一些薄弱環(huán)節(jié)給補(bǔ)上去。
另一方面，2017年是水治理產(chǎn)業(yè)的大年。2015年4月頒布的水十條，但2015年工作大多做的是啟動準(zhǔn)備、分解落實、前期準(zhǔn)備等工作。2016年是大規(guī)模實質(zhì)性推動的第一個整年。2017年則是完成階段目標(biāo)的關(guān)鍵一年。應(yīng)該說，隨著前幾年部署工作的逐步推開、發(fā)揮作用，各方面的治理成效會有所彰顯。這兩年又是各地政府換屆的重要節(jié)點(diǎn)，所以治理力度會形成一個小高潮。今年中央環(huán)境保護(hù)督察將實現(xiàn)全覆蓋，這些工作對于推動地方政府履行環(huán)境職責(zé)繼而帶動水十條實施、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展都會起到積極作用。
我認(rèn)為，2017年過去之后，水環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域還會保持很好的發(fā)展勢頭。但每一個階段中，每個領(lǐng)域的生命周期是不一樣的。需要大家根據(jù)發(fā)展重點(diǎn)，根據(jù)發(fā)展階段不同，采取相應(yīng)不同的措施，找準(zhǔn)自己的定位，這樣才能在環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體利好的情況下精準(zhǔn)發(fā)力，掘好自己的那桶“金”。