近日，住建部城建司副司長章林偉在中國城市環境衛生協會年會上發表講話，結合十九大精神對我國環衛工作的現狀、焦點和規劃進行了剖析。E20研究院第一時間對此進行了深度解讀。
重點：
- 垃圾分類立法工作啟動，從頂層設計到地方層面建章立制，讓垃圾分類“有法可依，有章可循”；
- 建筑垃圾管理被提上日程：增量有出路、存量保安全；
- 兩網融合趨勢將加速某些細分領域末端處理市場的釋放，同時，分類處置設施的建設也有助于緩解垃圾處理能力不足，并從需求端倒逼垃圾分類工作的推進。
- 完善環衛相關領域政府采購制度和價格機制，進一步規范市場行為。
現狀：整體處理能力已有長足進步，“不平衡”成為新焦點
近年來，全國生活垃圾處理工作有了長足進步。截至2016年，城市生活垃圾無害化處理率達到96.6%，處理能力和產生量基本平衡；焚燒處理能力占比達到41%，新建焚燒廠達到世界先進水平。毫無疑問，我國生活垃圾處理能力在近年已得到了長足進步。
上月，黨的十九大做出了中國特色社會主義進入新時代的重要判斷，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而這一矛盾，在環衛領域體現在以下方面：
- 城鄉之間處理能力的不平衡；
- 填埋能力飽和與焚燒能力不足之間的不平衡；
- 城市建筑垃圾大量產生與末端配套處理能力之間的不平衡；
- 環衛市場化發展趨勢與不夠完善的政府采購制度之間的不平衡。
解讀章林偉副司長最新發言：十九大后環衛產業仍任重道遠
章林偉副司長在發言中強調，十九大提出我們既要全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。我們要建設人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。特別在黨的十九大報告中，習近平總書記提出了“加強固體廢棄物和垃圾處置”的明確要求，對未來五年內環衛領域的進一步發展提出了新的要求。未來，環衛工作的重點將在強制垃圾分類、細化建筑垃圾管理、加強垃圾處理設施管理和提高環衛作業水平四個方面進行。
- 強制垃圾分類
我國垃圾分類工作自2000年設立8個分類試點城市開始，至今已經逾20年。期間，為輔助垃圾分類工作的進行，我國頒布了一系列法律法規，為垃圾分類工作的推進和收費體系的搭建做出了一定努力。
在政策方面，做到從上到下法制化。在中央層面，開展立法調研，啟動垃圾分類立法前期工作；地方層面加快建章立制，有條件的地區先行制定關于垃圾分類和處理的地方性法規，同時加強垃圾分類工作的頂層設計和部門協調，并建立統計指標體系。
在實施方面，做到垃圾分類系統化。章林偉強調，各地要建立環環相扣的垃圾分類投放、收集、運輸、處置系統，注重前端分類和后端處置相配套，推動生活垃圾收運體系與再生資源回收體系、有毒有害垃圾收集處理體系的有機銜接。
E20研究院分析認為，系統化完善的后端處置體系是施行垃圾分類政策的基礎，只有形成配套的后端處置設施，居民端源頭生活垃圾分類才有長期持續的意義、才有成為行為習慣的源動力。因此，需要政府先行，政府引領社會資本建立完善的生活垃圾后端處置體系，從而推動強制生活垃圾源頭分類政策，給居民源頭生活垃圾分類提供基礎及源動力。同時，隨著垃圾分類立法的推進，未來兩網融合趨勢將越發明顯，系統化的垃圾分類機制將為后端分類單獨收運、處置體系（例如：廚余垃圾、危險廢棄物、餐廚垃圾、建筑垃圾、大件垃圾等）提供源頭保障及持續驅動力，從而給目前普遍收運難、盈利難的生活垃圾后端分類處置行業注入久違的新助力。
此外，E20研究院認為施行垃圾分類政策勢必需借力生活垃圾處理收費制度的建立，完善的“生產者付費、使用者付費”體制能夠有效的提高民眾對自己產生的生活垃圾負責的社會意識，提高民眾保護環境、綠色生活的社會素質，從根本上提高民眾對生活垃圾進行源頭分類的參與度（關于垃圾收費相關分析，請參考：垃圾收費僅能補償40%成本，須借垃圾分類普及污染者付費）
- 細化建筑垃圾管理
隨著垃圾分類工作的逐步完善，分類后的其他固體廢棄物管理成為新形勢下的新問題。在建筑垃圾管理方面，章林偉提出，有關部門正在修改完善《關于進一步加強建筑垃圾管理推動建筑垃圾資源化利用的指導意見》，并會同省級主管部門開展建筑垃圾管理及資源化利用試點工作，建立規范的建筑垃圾產生申報制度。
E20研究院分析認為，隨著城鎮化的快速推進，國內建筑垃圾量呈逐年上升趨勢。棄土大量產生，近幾年我國每年建筑垃圾的排放總量約為15.5億噸～24億噸之間，占城市垃圾的比例約為40%，產量驚人。據估算，到2020年，中國建筑垃圾產生量將達到峰值，預計會達到26億噸。建筑垃圾有別于一般生活垃圾，屬于生活垃圾焚燒廠、填埋場拒收的垃圾，收運體系也不屬于目前環衛體系涵蓋范圍。建筑垃圾可細分為拆遷垃圾和裝修垃圾兩類，其中，拆遷垃圾多以渣土為主，大多隨著“棚改”、拆遷等城市建設工作的推進而產生，產生量較大、產生周期集中且不持續。而裝修垃圾大多比較穩定但成分相對復雜，在處理方面，對進一步分選的依賴性較高。目前，我國建筑垃圾總體資源化率不足10%，遠低于歐美國家的90%和日韓的95%。已建成投產和在建的建筑垃圾年處置能力在100萬噸以上的生產線僅有70條左右，相關企業以民營為主，已建成規?；纳a線實際產能發揮不到50%，且大多處于非盈利狀態，主要集中在原料保證不力、生產成本高、產品銷路難等問題。而我國目前每年建筑行業骨料需求100億噸左右，如果建筑垃圾能資源化成為再生骨料作為建筑行業骨料的話，建筑垃圾問題將有望解決。建筑垃圾資源化是城市發展的剛性需求，隨著國家層面建筑垃圾處理產業政策頻出，建筑垃圾處理行業將迎來新的機遇與挑戰，在逐漸完善的管理機制、監管體系下，做到增量有出路、存量保安全。
- 加強垃圾處理設施管理
在生活垃圾處理方面，未來工作的重點有三：一是開展焚燒廠達標整治，爭取全面達標排放；二是加快生活垃圾無害化處理設施建設落地，變“鄰避效應”為“鄰利效益”。三是做好執法監督，強化生活垃圾焚燒飛灰、煙氣、填埋滲濾液等污染物處置和防治。
根據十三五規劃，我國在生活垃圾無害化處理設施方面進一步加大投資。2015年我國全國城鎮生活垃圾處理設施規模為75.83萬噸/日，十三五期間續建規模為12.90萬噸/日，新建規模 38.07萬噸/日，封場規模為 16.31萬噸/日，到2020年，達到110.49萬噸/日處理能力。
投資模式將逐步從傳統的政府購買服務走向PPP模式。2004年建設部出臺的《市政公用事業特許經營管理辦法》提出對垃圾處理實行特許經營，并在《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中，明確將環境保護、市政工程等吸納資金規模大和投資收益含金量高的行業，開辟為特許經營領域。在2016年10月，財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，提出對于新建垃圾處理項目強制采用PPP模式。而根據2017年7月《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），政府參與的新建垃圾處理項目全面實施PPP模式，且有序推進存量項目轉型為PPP模式。此外，政策還要求對垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，實現垃圾處理清潔鄰利，有效實施績效考核和按效付費，通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率。
- 提高環衛作業水平
在城市環衛運營方面，章林偉提出，要轉變環衛保潔方式，加大保潔設備資金投入，引進現代化設備，提高道路機械清掃和沖洗覆蓋率。同時，規范市場行為，完善作業服務的政府采購制度，建立合理的價格體系，培育一批管理規范、機制靈活、裝備先進、具有一定市場競爭力的環衛企業。
此外，去年住建部頒布了新版的《城市公共廁所設計標準》，未來，各地應按照標準要求，提升公廁規劃水平、提高公廁建設類別。新城將城市公廁作為重點內容統籌布局；老城應加快改造城市老舊公廁；各地還要因地制宜，在新建和改建公廁時，要按照新標準要求合理設置男女廁位比例。
E20研究院認為，在環衛市場化驅動下，環衛服務正邁向流程標準化、作業機械化、業務精細化、操作規范化的新階段。提高保潔裝備的投入，引進現代化設備，從而提高道路機械清掃和沖洗覆蓋率，是提高環衛作業水平最直接、有效的手段。因此將釋放大量環衛裝備升級的市場需求。此外，隨著公廁規劃水平的提高，新標準實施之后，未來將釋放更多公廁建設、運營市場。“互聯網+”、“智慧環衛”等理念將進一步引領市場創新發展，環衛龍頭企業將有更多優勢擴大版圖布局。
而在規范環衛市場化行為方面，（一）關于完善政府采購制度，《關于印發<政府購買服務管理辦法（暫行）>的通知》（財綜[2014]96號）規定，除法律法規另有規定外，包括環境治理等在內的基本公共服務、社會管理性服務、行業管理和協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項等應當納入政府購買服務指導性目錄；《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）規定，嚴格按照《政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。從這些政策規定可以看出，環衛服務本身可以通過政府購買服務進行采購，但如果包括環衛設備購買、中轉站建設甚至垃圾處理設施建設則應采用PPP等模式進行采購。（二）關于建立合理價格體系，《國家發展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》（發改價格〔2017〕1941號）提出科學界定財政補貼、使用者付費邊界，綜合考慮成本變化、服務質量、社會承受能力，依法動態調整公用事業和公共服務價格。該意見還明確，將完善政府和社會資本合作（PPP）項目價格調整機制，促進政府和社會資本合作模式推廣。