PPP規范發展，已是當前和今后一段時期推廣運用PPP模式工作的重要內容。禁止固定回報也是規范發展極為重要的一環，不過環保PPP項目的“保底量”是否屬于固定回報則有必要進行研究與厘清。
《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號)，PPP政策走向備受關注。財政部有關領導2017年11月初表示，在PPP改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。規范發展，已是當前和今后一段時期推廣運用PPP模式工作的重要內容。禁止固定回報也是規范發展極為重要的一環，不過環保PPP項目的“保底量”是否屬于固定回報則有必要進行研究與厘清。
一、嚴禁“固定回報”有利于PPP長遠發展
此類PPP熱潮中，中央多項政策均明文嚴禁固定回報，這是規范發展之必然，有利于中國PPP事業的持續健康發展。
1、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（25號令）第二十一條：政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。
2、《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）：嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。
3、《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（財金[2016]32號）：要堅決杜絕各種非理性擔?；虺兄Z、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資；要杜絕固定回報和變相融資安排，在保障社會資本獲得合理收益的同時，實現激勵相容。
4、《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函[2016]47號）：對采用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，將不予受理。
5、《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）：各級財政部門要會同有關部門統籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府補貼等因素，科學設計PPP項目實施方案，確保充分體現“風險分擔、收益共享、激勵相容”的內涵特征，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患。
6、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）：不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
7、《關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76號）：項目不得采用建設-移交（BT）方式實施，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。
8、《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）：政府可以在符合PPP相關政策規定的前提下對項目給予必要的支持，但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。
9、《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號)“集中清理已入庫項目”的情形包括：“（四）構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的?！?/p>
二、“固定回報”的實質在于幾無風險、弱績效關聯
世澤律師事務所合伙人、財政部/國家發改委PPP雙庫專家靳林明在《PPP項目“固定回報”是要問一個明白，還是要裝作糊涂？》一文中指出，固定回報是在政府和投資人之間的概念，是從投資人的角度來看待的，所關注的是除投資人投入的資金外，從政府方獲得的額外收益是否是固定的、是否承擔了對應的風險；固定回報不是說投資人不承擔風險，而是說在PPP項目中，投資人獲得的回報與項目自身建設、運營好壞沒有關聯，或者關聯度不高。
顯然，固定是表面，幾無風險、和績效是否高度關聯是關鍵內核。
三、環保領域“保底量”被誤傷
北京清控偉仕咨詢有限公司總經理、財政部/國家發改委PPP雙庫專家劉世堅在就財金[2016]32號文件進行點評時指出，需要注意的是，對于“固定回報”和“明股實債”的邊界及特征若無明晰界定，則類似于對“保底水量”之類合理商業安排發生誤傷的情況必然無法杜絕。
實踐中，部分地方確實已將保底量視為固定回報、政府兜底。E20環境平臺從多家環保企業得知，有些地方政府在污水處理PPP項目中沿用國家有關禁止固定回報的政策規定，不同意設置保底水量條款。在垃圾處理領域，也出現保底量條款被取消的情形。某固廢行業龍頭企業高層在2017年9月一次PPP論壇上發言時表示，“保底量是很多垃圾發電項目和污水處理項目PPP協議的必要條款，但鑒于很多城市垃圾量充足且穩定增長，一些垃圾發電項目PPP協議中政府堅持取消保底量的條款，企業也只能不情愿地接受了?！?/p>
四、保底量屬于風險分配上的合理安排，并非政府兜底
那保底水量屬于政府兜底，屬于固定回報嗎？
從政策文件而言，保底量是最低需求風險的一種分配方式?！蛾P于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等文件中關于風險分配機制的規定是“原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔?！薄蛾P于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》（財金[2015]21號）“第十二條 （政府）風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任?！边@條規定也進一步說明政策上，最低需求風險由政府承擔。
《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）關于不同付費機制下的核心要素中提到“最低使用量”，其定義中體現了其實質屬于風險分配機制，且有利于提高項目可融資性：“最低使用量，即政府與項目公司約定一個項目的最低使用量，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。最低使用量的付費安排可以在一定程度上降低項目公司承擔實際需求風險的程度，提高項目的可融資性。”
北京云天新峰投資管理中心合伙人、財政部/國家發改委PPP雙庫專家張繼峰分析PPP項目投融資結構的核心要素之一“現金流”時也指出，我國PPP制度制定，PPP項目的“最低需求風險由政府承擔”（財金〔2014〕113號），政府要對PPP項目的最低需求進行保底，如果最低需求達不到預期，政府有義務補足缺口部分。這一設置為PPP項目現金流提供一定程度的保障，有利于項目融資。
以污水處理領域為例。在單體污水處理PPP項目上，通常是政府負責污水處理配套管網建設，社會資本方負責污水處理廠的投資、建設和運營。一般按照項目設計規模的一定比例逐年遞增設置保底水量（即由政府方承擔水量不足風險，部分PPP項目文件中表述為“基本水量”），運營期一定年限后至對應合作期結束污水處理量不予保底、按實核算。
對比“和績效是否高度關聯”這一關鍵內核，污水處理PPP的出水水質達標是關鍵績效，否則政府有權扣減付費。因此，保底的前提在于進水后進行處理且水質達標，體現很強的績效關聯，這和以“可用性付費+少量運維服務費”作為回報機制的其他類型PPP項目完全不同。也正因為強績效關聯，保底水量意味著社會資本方的收益不是“固定”的、不是無風險的。
E20研究院執行院長、財政部/國家發改委PPP雙庫定向邀請專家薛濤就《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）接受媒體采訪時指出，該通知對于PPP中政府兜底的“擔保”行為予以明確禁止，但是特許經營的保底量之單體BOT(建設-運營-移交)模式并不屬于這種情況，應該說全面推進的污水垃圾項目總體屬于“運營”屬性較強的優質資產，相對容易發揮PPP提高績效的作用，也是環保民生必要性很強的領域，在實際項目中看到造成政府隱形負債的情況并不嚴重。
中倫律師事務所李兵認為，保底量機制的內在邏輯是：對于由政府發起的公益性項目，其建設的必要性在于能夠達到項目產出說明、可行性研究報告陳述的項目使用量，政府所作的保底量承諾是對其已審批備案的產出說明、可行性研究報告的定量確認。因此，他認為在設計保底量機制時應注意幾項原則：（1）保底量設定必須以項目產出說明、經批復的可行性研究報告為基礎；（2）保底量強調的是對最低使用量的保證，而不是最低運營收益或者固定價格；（3）政府方因保底量承諾而支出相應差額補貼或采購價，不是絕對的，還應考慮社會資本方實際成本支出等因素；（4）應當區分項目投資運營的商業風險與不可抗力、情勢變更。使用量低于保底量是基于不可抗力或者情勢變更等等雙方無法預見的、不屬于商業風險的客觀原因造成，否則不能觸發政府補充支出。
上海濟邦投資咨詢有限公司總裁、財政部/國家發改委PPP雙庫專家徐玉環在《PPP項目中的融資“雷區”及“掃雷”對策》一文中對最低收益進行分析認為，不論保底量安排（如保底水量、保底垃圾供應量、保底客流量等）還是其他類似性質的商業風險承擔的設定，皆是因為此等公益屬性的風險不宜由社會資本全部承擔，或社會資本無法控制。比如，設定污水處理項目的保底水量是因為污水管網由政府運營管理，新建管網又是隨路鋪設，此等風險宜由更有控制權的政府方承擔，但這絕不意味著政府方要對商業風險承擔無限責任。
當然，廠網一體的情形下，社會資本方同時負責管網建設及維護、污水處理建設及運營，實質上污水收集不足的風險由建設管網的社會資本方承擔，項目可以考慮不設置保底水量，但也需要注意不設置保底量的情況下社會資本會因承擔此類風險而要求對應的風險溢價，從而可能提出更高的報價（如污水處理服務單價由此提高）、加大政府支出責任。
綜上所述，為避免地方把PPP模式簡單化作為一種投融資手段，要做到推動PPP事業長遠發展，固定回報當禁。但垃圾處理、污水處理等環保領域的“保底量”不應被扣上“固定回報”的帽子，這一已被證實合理、有效的政企合作安排理應繼續傳承。