關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見
環政法函[2018]31號
各省、自治區、直轄市環境保護廳(局)，新疆生產建設兵團環境保護局，計劃單列市、省會城市環境保護局：
新環境保護法和新環境影響評價法施行以來，關于建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照環境影響評價法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設(以下簡稱“未批先建”)違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續辦理環境影響評價手續等方面，實踐中存在不同爭議。經研究，現就有關法律法規的適用問題提出以下意見。
一、關于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用
(一)相關法律規定
2002年公布的原環境影響評價法(自2003年9月1日起施行)第三十一條第一款、第二款分別規定：
“建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續;逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
“建設項目環境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分?！?/p>
2014年修訂的新環境保護法(自2015年1月1日起施行)第六十一條規定：“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀?！?/p>
2016年修正的新環境影響評價法(自2016年9月1日起施行)第三十一條規定：“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”
通過以上法律修訂，新環境保護法和新環境影響評價法取消了“限期補辦手續”的要求。
(二)法律適用
關于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關于<環境保護法>(2014修訂)第六十一條適用有關問題的復函》(環政法函[2016]6號)己對“項目的法律新法實施前己經擅自開工建設的適用”作出相關解釋，現針對實踐中遇到的問題，進一步提出補充意見如下：
1.建設項目于2015年1月1日后開工建設，或者2015年1月1日之前己經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環保部門應當適用新環境保護法第六十一條的規定進行處罰，不再依據修正前的環境影響評價法作出“限期補辦手續”的行政命令。
2.建設項目于2016年9月1日后開工建設，或者2016年9月1日之前己經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環保部門應當適用新環境影響評價法第三十一條的規定進行處罰，不再依據修正前的環境影響評價法作出“限期補辦手續”的行政命令。
二、關于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限
(一)相關法律規定
行政處罰法第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算?！?/p>
(二)追溯期限的起算時間
根據上述法律規定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的，環保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規定，不予行政處罰。
(三)違反環保設施“三同時”驗收制度的行政處罰
1.建設單位同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰
對建設項目“未批先建”并己建成投入生產或者使用，同時違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為應當如何處罰，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》(法工委復[2007]2號)規定：“關于建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件卻己建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰?！?/p>
據此，建設單位同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。
2.對違反環保設施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響
建設項目違反環保設施“三同時”驗收制度投入生產或者使用期間，由于違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續或者繼續狀態，因此，即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限，環保部門仍可以對違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
(四)其他違法行為的行政處罰
建設項目“未批先建”并投入生產或者使用后，有關單位或者個人具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式排污等情形之一，分別構成獨立違法行為的，環保部門應當對相關違法行為依法予以處罰。
三、關于建設單位可否主動補交環境影響報告書、報告表報送審批
(一)新環境保護法和新環境影響評價法并未禁止建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送審批
對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環境影響評價法(2002年)第三十一條相比，未規定“責令限期補辦手續”的內容;2016年修正的新環境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環境影響評價法“限期補辦手續”的規定。不再將“限期補辦手續”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送審批。
(二)建設單位主動補交環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的，有權審批的環保部門應當受理。
因“未批先建”違法行為受到環保部門依據新環境保護法和新環境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現而未予行政處罰的，建設單位主動補交環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的，有權審批的環保部門應當受理，并根據不同情形分別作出相應處理：
1.對符合環境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。
2.對不符合環境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。
建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。
我部之前印發的相關解釋與本意見不一致的，以本意見為準。原國家環境保護總局《關于如何認定建設單位違法行為連續性問題的復函》(環發〔1999〕23號)和《關于<環境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》(環函〔2004〕 470號)同時廢止。
環境保護部
2018年2月22日